论行政诉讼第三人的范围

一、我国行政诉讼第三人的范围

  现行《中华人民共和国行政诉讼法》(1989年)第27条规定：“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”不仅数量有限，而且内容模糊、不确定，造成理论上的争论和实践操作的差异。为进一步明确该条的具体含义，弥合实践中的差异，1991年，最高人民法院曾出台《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见(试行)》中对“利害关系”这一最重要的问题作出解释，该《意见》第21条规定：“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系是指与被诉的具体行政行为有法律上的权利、义务关系。”1999年，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》的出台，《意见》被同时废止。《解释》第23条和第24条采用列举的方式，规定了两种特定情形下的第三人，既没有保留《意见》21条的内容，也没有对确定行政诉讼第三人的具体标准作出明确规定。前者所规定的行政诉讼第三人是具有共同被告资格的第三人;后者所规定的第三人则是具有原告资格但没有起诉的第三人。[2]如此，经过一番周折，问题有回到了原点。确定第三人的范围还是只能依据《行政诉讼法》第27条的规定。争论的焦点问题主要有以下几个方面：第一，如何理解“利害关系”?第二，行政机关应否纳入第三人的范围?

  对于如何理解“利害关系”，主要有两种不同的观点。一种观点认为，所谓“有利害关系”，是指“有法律上的权利义务关系”，包括具体行政行为使其获得某种权利，减少某种义务，或者使其丧失某种权利，增加某种义务，或者损害其权益。仅与诉讼结果又利害关系而不与被诉具体行政行为有利害关系的个人、组织不具有行政诉讼第三人的资格。[3]另一种观点认为，这里的利害关系既包括与被诉具体行政行为之间有直接关系，又包括与被诉具体行政行为有间接利害关系。这里的间接利害关系是指与被诉具体行政行为所认定的事实有利害关系和与判决结果有利害关系，以及与被诉行政主体的相对方有其他法律关系等。[4]

  关于行政机关应否纳入第三人的范围亦存在两种观点。有一种看法认为，《行政程序法》第27条的规定是，由于“公民、法人或其他组织”并没有包括行政主体，行政主体将无法参与到法律程序。[5]只是还有一种看法认为，《行政程序法》第27条的规定，“公民、法人或其他组织”应包括行政主体，可以作为第三方参与到法律程序。[6]

  二、行政诉讼第三人范围的域外考察

  德国《行政法院法》(1960年)第65条第1款规定：“在诉讼尚未作出有法律效力的终结之前，或者在上一审级系属中，法院根据职务需要，或由于该案裁判可能涉及其合法权益的另一方申请，可以传唤参加诉讼。”第65条第2款规定：“如果第三者参与争议的法律关系，能够统一地也对他作出裁决，则应传唤参加诉讼(必要的传唤参加诉讼)。”[7]根据第65条的规定，第1款的合法权益将受到影响的人，可以在诉讼中作为第三方参加。按照第65条第2款的规定，第三方直接起诉的行政行为在法律上有直接权利与义务关系，法院裁判可以直接决定了第三方的权利和义务情况。

  在日本《行政程序法》(1962年)第22条第1款：“裁判结果损害第三人的权利的诉讼，依职权或依当事人或第三人申请决定让第三方参加诉讼。”[8]由于诉讼的结果可能会影响第三方的权利和义务，法院可以根据一方当事人请求或第三方或依职权，允许其作为第三人参加诉讼。日本行政诉讼的第三方的范围和德国是相同的。

  台湾“行政诉讼法”第41条规定：“诉讼标的为第三人、一方当事人必须合并判决，第三方应参加诉讼。”第42条第1款：“行政法庭认为撤销诉讼的结果，第三方权利或合法权益受到损害的人，可以责令其独立参加诉讼，并可能由于第三人的申请，允许他参加。“根据这两条规定，与被诉的行政行为有利害关系者，或是与诉讼结果有利害关系者，可作为第三人参加诉讼。按照第41条和第42条的规定，与被诉具体行政行为有利害关系的，或者与诉讼结果有利害关系的人，可以作为第三人参加诉讼。第44条规定：“行政法院确认有辅助必要的其他行政机关，可以责令其参加诉讼，行政机关或第三人也可以申请参加诉讼。” [9]这种辅助的参与，只要有法律上利害关系即可，并不必然是其法律权利或利益受到裁判结果的损害。

  综上所述，在德国，日本和中国台湾，尽管行政诉讼第三人类的名称、种类型和有关法律规定各不相同，范围确实基本上是相同的，既包括与被诉具体行政行为有直接权利义务关系的人，也包括与诉讼结果有权利义务关系的人。

  三、我国行政诉讼第三人的立法缺陷及其完善

  我国《行政诉讼法》有关行政诉讼第三人制度的规定有待完善，只在第27条有规定，但在行政诉讼第三人范围的问题上非常模糊，难以确定。而对于行政诉讼第三人诉讼权利、义务、种类及参加诉讼的程序，《行政诉讼法》完全没有规定，远远不够完善。与此相反，德国1960年《行政法院法》，日本1962年《行政程序法》和中国台湾地区1998年《行政程序法》对行政诉讼第三人的规定更详细，值得我们仔细学习。

  我国行政诉讼第三人制度立法上的瑕疵就是确定第三人的范围的标准模糊不清，导致实践中，对第三人的认定非常困难，争议颇多。例如，有的法院将利害关系理解为直接利害关系，因此，受具体行政行为直接调整其权利义务的诉讼主体才能作为第三人参加诉讼，这种做法大大缩小了第三人的范围。有些法院对利害关系则作扩张性的解释和应用，第三人的范围还包括与具体行政行为有间接利害关系的全部诉讼主体，这显然是为了扩大它的适用范围

  因此，必须对行政诉讼第三人的范围进行明确具体的立法规定，以解决这一制度在法律实践中的适用难题。首先，最高人民法院颁布司法解释对第三人的范围清楚地定义，以弥补立法的缺失。遗憾的是，最高人民法院的解释并没有解决这一问题，所以错过了一个很好的机会。二是对《行政诉讼法》第27条予以修改。目前，我国正在全面总结《行政诉讼法》施行以来的经验和教训，意图在适当的时候对《行政诉讼法》进行全面修改。不少专家学者对修改《行政诉讼法》提出了自己的建议稿。

  四、对《行政诉讼法》修改建议稿相关内容的评析

  马怀德教授2004年主持起草的《〈行政诉讼法〉修改建议稿及理由说明书》第33条沿袭了现行行政诉讼法的规定，仅将原来的“利害关系”改为了“法律上的利益”。建立第三人制度的目的就是要适当扩大行政诉讼解决纠纷、保障当事人权利的功能，所以其范围不应过于限定。在利害关系之前加上“法律上的”这一定语来缩小其范围并符合第三人制度的立法目的。

  第二个方案主要借鉴了德国行政诉讼法的规定，将行政诉讼第三人制度分为两种，即普通诉讼第三人和必要诉讼第三人。两种第三人的确定标准分别为 “同原告提起诉讼的具体行政行为有法律上的利益并受人民法院裁判的影响”和“与原告提起诉讼的具体行政行为有法律上的利益且基于其利益，人民法院必须合一确定裁判”。笔者认为，与现行《行政诉讼法》相比，普通诉讼第三人将“同原告提起诉讼的行政行为有法律上的利益”和“受人民法院裁判的影响”同时作为认定辅助参加第三人的标准，这将会大大缩小辅助参加第三人的范围。